پنجشنبه 3 آذر 1396
ماجرای اصلاحات اداری و برنامه ریزی توسعه ایران در 50 سال اخیر-بخش دوم
جمعه 10 اسفند 1386

 

بسم الله الرحمن الرحیم

 

کشورمان را چگونه اداره کنیم؟

 

بخش دوم

محمد حسن محقق معین

 

 دهم اسفند ماه 1386

 

بخش اول مقاله اينجاست

بحث و نتیجه گیری

الگوی نظام اداری ایران تا کنون بوروکراسی غربی بوده  است. دولت های ایران تلاش کرده اند که سازمان های اداری ایران را بر اساس این الگو تاسیس ،اداره و اصلاح نمایند.در دانشگاههای ایران  رشته های تحصیلی : علوم اداری،سازمان و مدیریت،مدیریت دولتی و امثال اینها  راه اندازی و در شهرهای مختلف به تربیت متخصص علوم اداری و مدیریت پرداخته شده و می شود. مراکز آموزش مدیریت دولتی وابسته سازمان متولی اصلاحات اداری به آموزش مدیران و کارکنان دولت طی سالیان متمادی پرداخته اند و هم اینک نیز شدیدا به این کار اشتغال دارند. مدل بوروکراسی غربی تا چه حد با شرایط تاریخی ،فرهنگی ، سیاسی و اجتماعی ایران متناسب بوده و کارایی داشته است؟

بحث های زیادی در مورد ماهیت مدیریت (Management) در ادبیات این حوزه از آگاهی بشری وجود دارد.عده ای قائل به علم بودنِ مدیریت هستند.گروه زیادی از اندیشمندان، مدیریت را نوعی کاربرد علم در عمل می دانند و گروهی آن را تلفیقی از دانش و تکنولوژی می شمارند.دسته چهارمی هم وجود دارند که مدیریت را نوعی هنرArt) ) به حساب می آورند.قدر مسلم این است که  شکل گیری تدریجی این حوزه از آگاهی بشری در غرب ،ملهم از فرهنگ،تاریخ و شرایط اجتماعی و اقتصادی مغرب زمین بوده است.این شرایط از بسیاری جهاتِ مهم با محیط جامعه ایرانی مشابهت ندارد.بنابراین اصول مدیریت به ویژه از نوع دولتی آن، به دلیل مجموعه مفروضات بنیادی آن، متناسب با شرایط و نیاز های جامعه غربی است.تجربه مدیریت دولتی در ایران نشان می دهد که آگاهی و حتی تسلط دیوان سالاران ایرانی بر این اصول، امکان کارکردی تر شدن نظام اداری در جامعه ایرانی را فراهم نکرده است.شاید برای قریب به اتفاق خوانندگان این سطور ،زیر سئوال بردن کاربرد بوروکراسی غربی در نظام اداری ایران ،عجیب بنظر بیاید.ولی عجیب تر این است که  این مسئله بدیهی، عجیب به نظر برسد!!

مهدی الوانی ،صاحبنظر برجسته دانشگاهی کشورمان  در این زمینه نوشته است:

"با نگاهی کاوشگر به نظریه های سازمانی در می یابیم که این نظریه ها بر منطقی استوار شده اند که سود بخشی،عملی و مفید بودن از ارکان اساسی آنها به شمار می رود و شاخص اعتبار شان محسوب می شود.بدین ترتیب،نظریه های سازمانی با تکیه بر تعقل ابزاری(instrumental rationality) ،که از خصوصیات بارز علوم اجتماعی در باختر زمین است،توصیفی محدود و نارسا از پدیده ها به دست می دهند و تنها هدف کاربردی بودن و مفید واقع شدن را دنبال می کنند.نکته جالب آن است که این نارسایی ها و نقص و این نگرش یک بعدی تا کنون موجد بسیاری از موفقیت های عملی و کاربردی نظریه های سازمانی بوده است.علی رغم این توفیقات ظاهری،دید ژرفا نگر بخوبی تشخیص می دهد که نظریه های مذکور ناقص و نارسا هستند و به همین جهت،آثار مخربی را بر زندگی اجتماعی بشر و سازمان های اجتماعی بر جای گذارده اند.... به طور خلاصه اتکای نظریه های سازمانی بر تعقل ابزاری که از ویژگی های نظام تولید و بازار در کشورهای پیشرفته صنعتی است،موجبات شکست آنها را در بلند مدت فراهم خواهد ساخت و بر صاحبنظران این رشته فرض است که تعقل جوهری(substantive rationality)- تعقل ارزشی(value rationality)- را اساس نظریه های سازمانی قرار دهند و بکوشند تا بر این پایه نظریه های مستحکمی را ارائه کنند."(الوانی،397)

مهدی الوانی – چهره ماندگار در رشته مدیریت-  در زمینه رهیافت جوهری به نظریه های سازمانی  از جمله در موارد پنجگانه ذیل تامل ورزیده است:

  1. سازمان های اقتصادی و صنعتی جزئی از سازمان های کلی در جامعه هستند و نباید آنها را با کل بافت جامعه یکسان دانست.بدین ترتیب،در نظریه های سازمانی باید مرز بندی های این سازمان ها مشخص شود و زندگی فردی از آسیب های آنان محافظت گردد.
  2. عمل انسان در سازمان های اقتصادی و صنعتی امروز تابع قیود رسمی و تعقل ابزاری شده است و در چنین شرایطی از کلیه ظرفیت های بالقوه آدمی استفاده نمی شود.در نظریه های جوهری سازمانی باید در قید و بند های رسمی تجدید نظر شود و این ضوابط به گونه ای طراحی شوند که امکان استفاده از نیرو های بالقوه افراد از روی تمایل،نه اجبار،فراهم آید.در نظریه های جوهری سازمانی باید قیودی که برای فعالیت های آدمی در نظر گرفته شده ولی ضرورتی به وجود آنها نیست؛حذف شود.
  3. سازمان ها باید جایگاهی برای تحقق استعداد های مختلف انسان در دوران زندگی اش باشند.بنابر این، در طراحی سازمان باید به خواسته ها و گرایش های انسانی توجه شود و ساختار سازمانی با تمایلات آدمی هماهنگ گردد.انسان نیاز های متفاوتی دارد و برای رفع آنها به زمینه های متنوع و مختلفی در سازمان نیاز است.این زمینه ها را باید به طور عملی مشخص کرد و در طراحی سازمان گنجانید.در حال حاضر، نظام بازار نیاز های محدودی از انسان را مجاز دانسته و رفع می کند؛انسان به عنوان نیروی کار باید مطابق ضوابط رسمی عمل کند،و سایر نیاز های او امکان فعال شدن و ارضاء را ندارد.
  4. جایگاه سازمان باید در کل بافت جامعه مشخص شود و با سایر اجزای آن ارتباط داشته باشد،پیوند و ارتباط متقابل و سازنده سازمان و جامعه ، محور اصلی رهیافت جوهری به نظریه سازمان است.
  5. روابط رسمی و قرار دادی سازمان های امروزی باید به روابط طبیعی و انسانی نمادین تبدیل شوند.روابط رسمی از شناخت مکانیکی نسبت به انسان ناشی می شود؛در حالی که در شناخت واقعی از انسان،روابط طبیعی حاکمیت پیدا می کنند.مناسبات طبیعی و نمادین بر این اصل استوارند که برای آگاه شدن و ایجاد ارتباط،طرق مختلفی وجود دارد که علم یکی از آن طرق است.مذهب،هنر،اسطوره و تاریخ هر کدام راهی برای آگاهی و برقرار ساختن ارتباط است.ارتباطات نمادین که واقعیت های اجتماعی در زندگی انسان آنها را ایجاد می کنند مستقل از قیود رسمی برای افراد قابل درک و محمل مسائل غیر رسمی چون دوستی و محبت و صمیمیت،خیر خواهی و همدردی و... هستند.بدین ترتیب در سازمانها مسائلی که غیر رسمی خوانده می شوند باید جزئی از سازمان به شمار آید و به عنوان بخشی در تضاد و تقابل با سازمان در نظر گرفته نشود." (الوانی،411)

با گذشت حدود صد سال از انتخاب الگوی بوروکراسی برای سازماندهی نظام اداری ایران به دلائل زیادی که در ادامه مورد بحث قرار می گیرد؛سازمان های اداری ایران  نتوانسته اند بر مبنای تعقل ابزاری سامان یابند! در نظام اداری ایران  برقراری روابط غیر رسمی،شخصی و طبیعی در حد افراطی آن وجود دارد.این وضعیت مسلما بر تعقل جوهری نیز مبتنی نیست.چنانچه صاحبنظران دارای رهیافت جوهری به نظریه سازمان بتوانند بر مبنای این رهیافتِ مناسب با وضعیت تاریخی،فرهنگی،سیاسی و اجتماعی  ایران، برای ساماندهی به نظام اداری کشور چاره ای بیندیشید؛چنین ویژگی و تهدید ساختاری در نظام اداری ایران تبدیل به یک فرصت خواهد شد!چنین نظریه پردازی هایی مستلزم مطالعات و کسب شناخت عمیق از  وضعیت اجتماعی،سیاسی و فرهنگی نظام اداری ایران و محیط در بر گیرنده آن است.متاسفانه اهالی علوم اداری و اجتماعی ایران کمتر به این مهم پرداخته  و نتایج  مطالعات اندکی هم  که در این عرصه توسط برخی از صاحبنظران داخلی و یا خارجی با کیفیت های بسیار متفاوت  انجام شده بین اهالی این علوم مبادله نشده و مورد بحث قرار نگرفته است. لذا نظرات بیشتر تبدیل به ایده های شخصی شده و نه به گفتمان علمی، از این بابت باید خون گریست.در ادامه بحث به برخی از نتایج دو مطالعه دیگر در این عرصه اشاره می کنم.

مهدی جمشیدیان استاد مدیریت از دانشگاه اصفهان که در بهمن ماه 1386 دار فانی را وداع گفت! در مقاله ای که به زبان انگلیسی تحت عنوان:                    Iranian administrative bureaucracy and fred riggs theory of prismatic society   

 "دستگاه اداری ایران و نظریه جامعه منشوری فرد ریکس"  در سال 1373  به سومین کنفرانس برنامه ریزی و توسعه، که توسط موسسه عالی پژوهش در برنامه ریزی و توسعه وابسته یه سازمان برنامه و بودجه در تالار علامه امینی  دانشگاه تهران برگزار شده؛ارائه کرده، تلاش نموده است تا ضمن تشریح خصوصیات فرهنگی،اجتماعی،جمعیتی و روانشناختی ایرانیان در طول سده اخیر از طریق استفاده از نظریه جامعه منشوری فرد ریکس و با استفاده از مدل نظری SALA  که برای جوامع در حال گذار - نه ابتدایی و نه مدرن- طراحی شده نمونه ای آرمانی ideal type  از نظام اداری ایران بسازد.مرحوم استاد جمشیدیان بوروکراسی اداری ایران را با یازده  خصوصیت نمادین به زبان انگلیسی در مقاله اش تشریح کرده که در ادامه تلخیص و ترجمه  نسبتا آزاد این ویژگی ها  آمده است:

1.     ناجور:در مناطق کاملا شهری ایران،تعداد کثیری از ادارات حکومتی،سازمانها  و حرفه ها با درجات متنوعی از ساختار های فریبنده اداری وجود دارد.اما درست برعکس ! آنها در حدود یک میلیون و دویست هزار نفر ایلیاتی در حال زندگی ابتدایی در مناطق مختلف ایران هستند.بنابر این تفاوت و تنوع گسترده شگرفی از  فنون و موجودیت های اداری در درون ایران قابل مشاهده اند.

2.     شکل گرا:بهترین مثال برای شکل گرایی ، ایجاد قانون و عدم اجرای آن است.بهترین قانون ها در کتاب ها وجود دارند اما اجرای مناسب آن موضوع دیگری است.برخی اوقات هم  وقتی قوانین مزاحم اجرای برخی مقاصد هستند؛به جای پیدا کردن راهی برای اجرای قوانین موجود تصور می شود که تغییر برخی قوانین موجود راه حل مشکل است.

3.     خویش و قوم پرست:شاید بیشترین تعمیم آشکار نفوذ خانواده در جامعه در خلال تجربه قوم خویش گرایی است.اولین التزام یک ایرانی برای خانواده اش و به همان نحو در روابط شخصی اش  همین کار است. احساس نا امنی ایرانیان حامی چنین رفتاری است.اگر شما نتوانید به خانواده خودتان پشت گرم باشید؛به چه کسی می توانید تکیه کنید.پارتی بسیار  مهم است.این مهم است که نقطه اتکایی  به کسی در اداره ای داشته باشید. با چنین نقاط اتکایی در ادارات ،شخص -اعم از شاغل یا ارباب رجوع -  به طور مجازی علی رغم وضعیتی که دارد خود را در موقعیتی محافظت شده می یابد.فارغ التحصیلان دانشگاههای  خارج و داخل کشور موقعیت های اداری را اشغال می کنند که برای آن آموزش ندیده اند.پارتی بازی علی رغم توانایی حرفه ایی بسیار مهم است.

4.     مرید پرور:برای کسب موقعیت در نظام اداری و انجام کار، فرد- داوطلب اشتغال و یا ارباب و رجوع -  با انواعی از سو گیری ها ی جنسی،قومی،مذهبی،سیاسی و ... مواجه است.

5.     موازی کار: پیدا شدن روشنفکران بوروکرات در درون طبقه متوسط   چالشی برای دولت به حساب آمده و در پاسخ فشارهای رو به تزاید بوروکراسی دولتی  گسترش یابنده است.ولو برای انجام فعالیت های مشابه و موازی کاری.

6.     نمایش کار:نظام اداری ایران مانند یک  ویترین ، بازار و نمایشگاه  برای نشان دادن  کار است  و نه یک کارخانه  یا مرکز خدمات که تولید مشخص  کالا و خدمات دارد. حقوق بر مبنای کیفیت و حتی کمیت کار پرداخت نمی شود. کسی اخراج نمی شود.آسان گیری  و تن پروری ضامن ارتقای شغلی است.رشوه کارکرد دارد.

7.     سفره خانه ای:داشتن یک آب باریکه در دستگاه دولت و لو با حقوق      نا کافی برای ایرانیان  موقعیت و اعتبار محسوب می شده است.انتظار از دولت برای سر کار گذاشتن مردم!! به عنوان صدقه و نیکو کاری براساس موازین اسلامی،نا کارائی و  فقدان تلاش برای هماهنگی دستگاههای  دولتی،کارکنان بیش از حد نیاز، بودجه کم ادارات و حقوق پائین کارکنان  از ویژگی های این سفره خانه است.

8.     نفاق:کارکنان اداری ایران اغلب خود را در موقعیت نفاق می یابند.عموما آنها رشوه گیری،قوم و خویش گرایی و فقدان توانایی تصمیم گیری را تقبیح می کنند؛ اما در واقعیت همه این منهیات را به صورت روزمره تجربه           می کنند چرا که  نتایج سودمندی از آن در عمل می بینند.

9.     مدرک گرا:اهمیت مدارج تحصیلی بالاتر و ارتباط آن با  افزایش مجموع  دریافتی ها اغلب مشاهده می شود.موقعیت های اداری با الصاق کردن یک عنوان مانند دکتر و مهندس به نام اشخاص قابل تحصیل است.مدرک به دنبال خود امتیازات  و  حتی احترامات بیشتر بر حسب درجه تحصیلی می آورد.

10. ذهنیت گرا:  ایرانی ها  در تصمیم گیری  احساساتی و ذهنیت گرا هستند.پی آمدهای چنین ذهنیت گرایی منجر به گرایش سازمانها به غیر نظامندی در ساختار عقلائی و بالا رفتن شخصی گرایی شده است.

11. مدیر محور:در نظام اداری ایران همه تصمیمات کوچک و بزرگ را مدیران می گیرند.تفویض اختیار و نوآوری مشکل زاست.درگیر شدن مدیران در کارهای جزیی آنها را از پرداختن به امور مهمتر باز می دارد؛اما مدیران باکی از این وضعیت ندارند؛ چرا که از تضعیف و یا از دست دادن موقعیت  اداری خویش در اثر تفویض اختیار و یا تصمیم گیری غلط همکاران در هراسند.

تاس.اچ. مک لئود "سرپرست اجرایی گروه مشاوران هاروارد" که بین سالهای 1337 تا 1341 به منظور کمک به تهیه برنامه عمرانی سوم در استخدام سازمان برنامه بوده است؛ گزارشی از تجربه این گروه از اقتصاددانان دانشگاه هاروارد در ایران در سال 1342 به زبان انگلیسی نوشته است. این گزارش را علی اعظم محمد بیگی در قالب کتابی  تحت عنوان برنامه ریزی در ایران به فارسی ترجمه کرده و در سال 1377 توسط نشر نی منتشر شده است.اگر چه مک لئود یک اقتصاد دان  امریکایی است؛ اما در سال 1342  تحلیل بسیار ژرفتر و موشکافانه تری از وضعیت نظام اداری ایران نسبت به تحلیل خوب و قابل قبول مرحوم جمشیدیان  در سال 1373  به عنوان یک ایرانی ی متخصص در رشته مدیریت،  ارائه کرده است.فصل چهارم گزارش مک لئود تحت عنوان چارچوب اداری است.در ادامه  یادداشت، تلخیص این فصل آمده است.

اصلاحات اداری در ایران واقعا حکایت غم انگیزی دارد.در این کشور"اصلاح اداری"که همچون "پیشرفت فنی" و "توسعه اقتصادی" اصطلاحی کلیشه ای است به طور نامشخصی با مفاهیم "نوسازی" و "پیشرفت"- که فی نفسه باید خوب باشد- ربط داده می شود.دولت یا برخی سازمان های دولتی در مقاطع زمانی مشخص و معمولا به هنگام رویارویی با مقتضیات سیاسی به این اصطلاحات روی می آورند و می کوشند تا به آنها عینیت ببخشند.تلاش های اصلاحگرانه در ایران معمولا عمر کوتاهی داشته و در نتیجه آن تنها گزارش های تحلیلگران مدیریت دولتی روی هم انباشته شده است.در موقع گرمی و شور و شوق این تلاش ها،سازمان های جدید تشکیل  می شود و روش های اداری جدید پا می گیرد.همه اینها به تدریج به فراموشی سپرده می شوند و معمولا وضعی مشابه وضع گذشته از سر گرفته می شود.

توالی نتایج نا خوشایند اصلاحات اداری در ایران را به سهولت می توان به کارکرد قانون آهنین سکون و تاخیر نسبت داد-که به اعتقاد برخی مشاوران خارجی در برخی مناطق جهان بیشتر از قانون جاذبه مصداق دارد-یا به صرف وجود فساد،آزمندی و عوامل دیگر در نظام اداری ایران.این گونه تلقی صرفا پاسخ مسئله را مفروض می گیرد.به طور کلی ما  به این نتیجه رسیده ایم  که اشکال و روش های اداری در غرب به صورت درستی به ایران منتقل نشده اند.دلایل این پدیده را احتمالا باید به عواملی عمیق تر نسبت داد که فراتر از بررسی های ما قرار دارد.

تلاش سازمان یافته یکی از اشکال فعالیت اجتماعی و اقدام اداری یکی از اشکال رفتار انسانی است.مطالعه این فعالیت و رفتار که به نام توسعه علم مدیریت دولتی انجام می شود عمدتا به جهان غرب محدود می شود و این علم احکامی را صادر کرده که حتی در جهان غرب نیز تا حدودی نامشخص مانده است.اصول مدیریت دولتی که در واقع،از جهان واقعیت منتزع شده اند؛اصولی توصیفی هستند تا تجویزی.در شرایط حاضر به نظر می رسد این موضوع کاملا روشن شده باشد که متاسفانه در حرکت های متعدد برای اصلاحات اداری در ایران کمتر توجه شده که اصول مذکور از محیط اجتماعی خاصی بر می خیزند که شباهت چندانی با محیط جامعه ایران ندارند؛جامعه ای که ما در آن تلاش کردیم تا این اصول را به طور مکانیکی منتقل کنیم.اصول مدیریت دولتی در غرب به دلیل مجموعه فروض خاص آن متناسب با شرایط جامعه غربی است.این فروض را که معمولا در ادبیات مدیریت دولتی مطرح نمی شوند؛می توان با کمترین احتمال خطا در باره ابعاد ابتدایی رفتار اجتماعی و شخصی افراد در جامعه غربی اختیار کرد.این فروض را نمی توان به راحتی در باره جوامع دیگر به کار برد.

دیوان سالاری عقلانی- حقوقی هنگامی کارآمد خواهد بود که شخص و وظائف شغلی او به طور نظری ونیز در عمل از هم متمایز شده باشند.این تمایز ضروری که به معنای غیر شخصی شدن وظائف شغلی است(گاهی ما نیز نمی توانیم در جوامع غربی این تمایز را به خوبی انجام دهیم) کار بسیار برجسته ای است که با علایق،روحیات و قابلیت های ایرانیان قرابت ندارد.عنصر حاکم بر دیوان سالاری ایران،شخصی شدن وظایف است و همین امر به تنهایی هرگونه تلاش برای ایجاد تمایز میان روابط اداری(که مقتضیات سازمان را برآورده کند) و روابط شخصی را عقیم می کند.سنت های چند هزار ساله و بار سنگین جهان بینی مذهبی ی حاکم مغایر با چنین تمایزی هستند.(مک لئود،121)

مک لئود جلوه هایی از این  اندیشه، فرهنگ و نگرش ایرانی را به زیبایی و با ژرف نگری ترسیم کرده و نوشته است:

نگرش ایرانیان از جمله کارکنان دولت به " شغل اداری" مستقیما در تقابل با مقتضیات کارکرد موثر الگوی روابط رسمی(سازمان) قرار می گیرد.مردم ایران چه در امور شخصی یا اجتماعی خود،گرایش شدیدی به شخصی کردن کلیه  مسائل اداری و به ویژه وظایف شغلی خود دارند.ایرانیان شغل اداری و هر چیز مربوط به آن را باید بر حسب علایق و احساسات خود مراقبت کنند یا به چنگ آورند.البته آنان چنین حقوقی را که متعلق به دیگران باشد،مورد احترام قرار نمی دهند.

ایرانیان هر شغل اداری را به منزله یک کانون قدرت تلقی می کنند.به عبارت دیگر، در این طرز تلقی،هر شغل اداری یک مکان استراتژیک است که از آنجا می توان هدف هایی را دنبال کرد که ماهیت سیاسی دارد نه اداری.مشاغل اداری با یکدیگر ارتباط سیاسی،تاکتیکی و گذرا دارند.اگر در ایران یک نیرو یا اندیشه سیاسی برچسته وجود می داشت شاید می توانست آثار منفی این پراکندگی آشکار در توزیع قدرت را کاهش دهد و به جای آن الگوی کار ا و پایدار روابط اداری را مستقر کند.بر اساس شواهد موجود چنین نیرو یا اندیشه سیاسی در کشور وجود ندارد.(مک لئود ،112)

مک لئود در جای دیگری در  شکافتن موضوع پراکندگی قدرت در ایران  به فقدان یکپارچگی در فرایند تصمیم گیری در سازمان برنامه و در دولت ایران به نقل از مقاله کریس جانسون و وتا تحت عنوان "فرایند تصمیم گیری در ایران"  اشاره کرده است. نحوه تصمیم گیری دولتی در ایران چهل و پنج سال پیش ظاهرا و متاسفانه تفاوتی با فرایند های تصمیم گیری دولتی در ایران امروز ندارد. این نحوه تصمیم گیری  هوا خواهان زیادی حتی در مجلس اصول گرای هفتم دارد؛ به نحوی که تلاش های  قانونی و سیاسی دولت  باز هم اصول گرای نهم برای پر کردن شکاف قدرت و مسئولیت در سطوح عالی تصمیم گیری کشور را با چالش های زیادی درگیر نموده است. به هر حال فرهنگِ غالب بر اندیشه و رفتار ما ایرانیان ، اصول گرا و غیر اصول گرا نمی شناسد؛ لذا ما باید فرهنگمان را شناخته و بر مبنای آن در پی  ایجاد تغییرات سنجیده در  رفتار ها، سازمان ها و الگوهای اداره کشورمان باشیم !! به این ترتیب به تدریج فرهنگ مان نیز متعالی تر خواهد شد؛فرهنگ که امر ثابتی نیست. مک لئود در زمینه پراکندگی قدرت از طریق شورا بازی در ایران نوشته است:

در ایران کمسیون ها،شورا ها،شوراهای عالی و سازمان های دولتی زیادی وجود دارد که رسما مسئولیت اتخاذ و اجرای سیاست های اقتصادی عمده را بر عهده دارند.بنا براین در هر زمان ،چند سازمان وجود دارد که قانونا مجاز به سیاستگذاری اقتصادی هستند،در سال های اخیر در جه اهمیت این سازمان ها،لحظه به لحظه و تقریبا ماه به ماه تغییر کرده است.در چنین محیطی برای سد کردن راه یک سیاست به راحتی می توان یک سازمان دولتی را علیه سازمان دیگر بر انگیخت یا از اجرای تصمیمات یک سازمان ،از طریق ارجاع موضوع به سازمان یا شورای دیگری که اختیارات مشابه دارد،جلوگیری کرد.در نتیجه این وضع،هیچ شورا یا سازمانی را نمی توان مسئول موفقیت یا شکست سیاست ها یا برنامه های دولت دانست زیرا هر سیاست در معرض برداشت های متفاوت و شک وتردید در باره قلمرو اختیارات قانونی سازمان ها قرار دارد.همه اینها سبب شده است که نظام اداری ایران نتواند سیاست های چندانی را اتخاذ کند و تقریبا هیچ یک از سیاست های اتخاذ شده به صورت سازگار یا هدفمند اجرا نشده اند. (مک لئود ،146)

مک لئود در جای دیگری باز هم در همین زمینه نوشته است:

ساختار دستگاه اداری در ایران به جای آنکه ابزاری عقلانی برای انجام اقدامات اداری باشد با توجه به فقدان یک نیرو یا اندیشه برجسته و اثر گذار،همچنان به مثابه تجمع نا آرام حکومت های ملوک الطوایفی خواهد ماند.پدیده ی درک شغل اداری به مثابه کانون قدرت و مایملک شخصی که بر رفتار دیوان سالاری ایران حاکمیت دارد،اثر منفی بر جنبه های تشکیلاتی ونیز شیوه های مدیریت دولتی در کشور می گذارند.به نظر می رسد مبانی مدیریت دولتی که کار ویژه اصلی در برنامه ریزی را ایفا می کند به ندرت در ایران وجود داشته باشد یا به صورتی است که هیچ تناسبی با تجارب و اندیشه های جهان غرب در زمینه سازماندهی و رفتار اداری کارساز ندارد.با وجود این،اغلب با اتکا به این فرض به برنامه ریزی در ایران پرداختیم که سیاستگذاری های برنامه ریزی شده واکنش های اداری مناسب را برخواهد انگیخت.(مک لئود،113)

مک لئود در جای دیگری در ادامه همین تحلیل می نویسد:

عدم تمایز میان روابط اداری و  روابط شخصی در دیوان سالاری ایران و نیز نظر گاهی که شغل اداری را به جای قلمرو مسئولیت های محوله ،ملکِ طلق می پندارد؛محیط کاری پدید آورد که با اصول اساسی مدیریت در غرب کاملا مغایرت داشت.در چنین شرایطی واگذاری اختیارات عملا ناممکن می شود زیرا این کار به جای واگذاری اختیارات مشروط به فرد، به معنای تسلیم حق مالکیت به وی خواهد بود.سنت هایی که فرد را در قبال سلب این حقوق حمایت می کند؛باز پس گیری اختیارات را تا اندازه زیادی ناممکن می کند.

تحت چنین شرایطی،طبیعی است که مسئولیت های رسمی بر اساس الگو های نامأنوس ،نا آشنا و به نظر ناظر غربی،گاهی الگوهای بی معنی واگذار شود.اما سازمان را نباید ظرف خالی تصور کرد که منتظر می ماند تا با رویه های اداری معمول در غرب پر شود.

بر خلاف آنچه که گاهی تصور می شود آن گونه نیست که در نظام اداری ایران  هیچ نظم و نسق بنیادینی قابل تشخیص و توصیف نباشد.البته ما اذعان می کنیم که عناصر کاملا محسوسی چون قوم و خویش بازی،مسامحه و حتی فساد اداری از شفافیت این نظام کاسته است.این عناصر که با اخلاق اداری در جهان غرب مغایرت دارند نتیجه و تا حدی لازمه اجتناب نا پذیر خود این نظام هستند.متاسفانه آنچه بیشتر توجه اصلاح گران نظام اداری در ایران را جلب می کند همین انحراف های آشکار از معیار های مدیریت دولتی در غرب است.ما تردید داریم که رفع این انحراف ها لزوما به کاراتر شدن مدیریت دولتی منتهی شود.نهضت استقرار "روش های اداری سالم " یقینا نمی تواند تغییر چندانی در این انحراف ها و عوامل پویای پدید آورنده آن ایجاد کند.

در مدیریت دولتی ایران،نظامی وجود دارد که نظام پیچیده ای هم است.اما پیش از آنکه به نام افزایش کارایی تلاش شود تا این نظام عقلانیت یابد؛باید وقت و نیروی زیادی را صرف تجزیه و تحلیل آن کرد.این تحلیل نباید به باز گویی کاستی های  آشکار این نظام اکتفا نماید.

ما یقین داریم که فروض موثر در باره روش های اداری در غرب را به هیچ وجه نمی توان در محیط فرهنگی کاملا متفاوتی چون ایران اختیار کرد.در ایران،نظام انگیزشی کارکنان که تماما تابع فرهنگ جامعه است،متفاوت است و بنابر این،واکنش کارکنان به تشویق و تنبیه متفاوت خواهد بود. مفاهیم هدف و پیشرفت در دو نظام با یکدیگر متفاوت خواهد بود.سطح انتظارات کارکنان در دو نظام یکسان نیست و طبیعتا اندیشه های رضایت شغلی فرق خواهد کرد.نظام اداری در ایران را تنها در چارچوب منطق خاص آن و کاملا به دور از داوری های ارزشی نظام اداری در غرب می توان فهمید و تا حصول چنین فهمی،این نظام چیزی نیست که با رسم یک ساختار ساده سازمانی در صدد فهم آن برآمد.

اگر نظام اداری در چارچوب منطق خاص آن مورد کاوش قرار گیرد،برخی روش های اداریکه در چارچوب منطق دیگر ناموجه به نظر می آیند با توجه به شرایط واقعی پیرامونی این نظام موجه تر جلوه خواهد کرد.برای مثال ،ما قبلا در باره شرایطی سخن گفتیم که واگذاری اختیارات را در نظام اداری ایران بسیار دشوار می کند.اگر آنچه را که ما واگذاری اختیارات تلقی می کنیم چیزی به جز شکل جدید ملوک الطوایفی نباشد؛این واگذاری را شرایط خاص آن محدود می کند.این شرایط با شرایط موجود در ساختار اداری عقلایی غرب مغایرت دارد.به این ترتیب،عدم رغبت نسبت به واگذاری اختیارات در نظام اداری ایران قابل فهم می شود.

از آنجا که روابط اداری در ایران شکل یک شبکه روابط شخصی را دارد نه شبکه  روابط رسمی،به جای مهارت ها و قابلیت های شخصی،دوستی و رفاقت حرف اول را می زند.چون هر شغل اداری باید به طور بالقوه وابسته به یک گروه در جنگ قدرت های ملوک الطوایفی باشد.لذا وفاداری صاحب شغل به آن گروه مهمتر از کارایی وی است.

یقینا دیوان سالاری ایرانی ظرفیت محدودی برای ایجاد پویایی خاص خود دارد.همه نیرو های اجتماعی بر ضد ایجاد این پویایی عمل می کنند و انتظار می رود در آینده نیز چنین کنند.در ایران، دیوان سالاری زمینه کافی را برای تصمیم گیری در باره عمل عقلانی و انجام آن فراهم نمی کند.در واقع دیوان سالاری اساسا برای دنباله روی آفریده شده است.

عامل اساسی در نظام اداری ایران،"رهبری" است؛نه تشکیلات سازمانی و روش های اداری.به نظر می رسد رهبری که دارای ویژگی های فرهمندی برجسته(کاریزمایی) باشد؛تنها عاملی است که می تواند شفافیت اهداف و انسجام عمل اداری را تامین کند."آرمان بزرگ" و "شخصیت بزرگ" که مظهر این آرمان باشد،همچنان مهمترین عناصر نظام اداری در ایران خواهند ماند.زیرا تشکیلات اداری در ایران از طریق این عناصر می تواند به هدف های جوامع غربی مانند توسعه و پیشرفت دست یابد.(مک لئود،124)

به نظر می رسد اگر صاحبنظران علوم اداری و اجتماعی در ایران  و جهان جسارت و توانایی های  لازم را برای شناخت عمیق تر نظام اداری کشور ایران  در چار چوب فرهنگِ بالفعل و بالقوه ایرانی اسلامی آن داشته باشند؛ و دولت ایران نیز زمینه ها و پشتیبانی های لازم را فراهم آورد؛ امکان نظریه پردازی های جدید در حوزه علوم اداری  و مدیریت برای کاربرد در کشورمان فراهم گردد.اما در انتهای این یادداشت بلند که نویسنده قریب یکماه  وقت،  صرف تفکر در تجارب قبلی و کسب آگاهی های جدید برای نوشتن آن کرده، مناسب است یک سئوال دیگر نیز طرح نموده و به زمینه یابی برای پاسخ به آن بپردازیم.چه کسانی ، چه شبکه ها و  به طور خلاصه  چه   ساز مانی شایستگی و توانایی راهبری اصلاحات اداری در ایران را دارد؟

در میان مطالب  پیش گفته به این نکته اشاره کردیم که وجه تمایز دولت نهم جمهوری اسلامی ایران در پرداختن به اصلاحات اداری با دولت های حاکم  بر ایران در 50 سال اخیر این بود که نخست به اصلاح سازمان متولی اصلاحات در این بازه زمانی همت گماشت .  این دولت هنوز در ابتدای این راه دشوار، ظاهرا صرفا با توکل به خدا و تقریبا بی یار و یاور در تکاپو ست.

خوانندگان گمان نکنند که طبع شاعرانه نویسنده گل کرده و یا اسیر احساسات خام شده است.اصلا اینطور نیست! مشروح مذاکرات جلسه صبح و بعد از ظهر مجلس شورای اسلامی در اول اسفند 1386 بهترین  مستند این ادعا ست. در این روز اهالی مجلس به بررسی بندهای الحاقی پیشنهادی مجمع تشخیص مصلحت نظام برای نخستین لایحه بودجه  تحولی و بسیار متفاوت 1387  پرداختند. قصد نقدِ گافی که مجلس هفتم داد را در اینجا ندارم.اما فقط به یک نکته اشاره می کنم  و آن اینکه در حالیکه گزارش رسمی مر کز پژوهش های مجلس نشان می داد که اقدام دولت در زمینه انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی قانونی بوده و شورای نگهبان نیز متعاقب  اظهار نظری که در خصوص مصوبه  اخیر مجلس تحت عنوان طرح تعيين وضعيت شوراهاى عالى از جمله از نمایندگان خواسته بود که بر مبنای  اصل شصتم قانون اساسی در کار دولت مداخله نکنند؛  هچنین باز هم  بر مصوبه مجلس در خصوص لایحه بودجه سال 1387 از جمله ایراد گرفته بود که باید "عنوان سازمان مديريت و برنامه‌ريزي" در تمام لايحه به "معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي"  رياست جمهوري اصلاح شود.

اما مجلسی که بدون داشتن آئین نامه رسیدگی خاص برای بررسی نظرات نظارتی مجمع  تشخیص مصلحت و با زیر پا گذاشتن آئین نامه داخلی خود برای تصویب بودجه سالانه، 5 نظر مجمع را  عینا تبدیل به قانون کرد؛ بر نظر خود در خصوص استفاده از عنوان "سازمان مديريت و برنامه‌ريزي" در تمام لايحه بودجه تحولی! 1387 اصرار کرد.نکته جالب توجه تر اینکه شورای نگهبان نیز در اینجا قاطعیت خود را کنار گذاشته و با زیر پا گذاشتن رویه خود این مصوبه را امضا و تبدیل به قانون نمود!!!

چنین بلبشوی سیاسی امر جدید و نادری نیست! بهتر است به جای صرف وقت پیرامون این موضوع به اصل و ماهیت سازمان مدیریت و برنامه ریزی بپردازیم.البته نویسنده قبلا به تفصیل به بررسی این سازمان پرداخته است.لینک برخی از مقالات در این خصوص در ذیل همین یادداشت آمده است.در اینجا می خواهم با استفاده از نگاه نافذ و از نزدیک مشاوران فرهیخته و حتما مورد قبول این سازمان به  زمینه یابی برای یافتن مسیر پاسخ به  سئوال مطرح شده در این بخش پایانی از مقاله بپردازم.

آیا دولت احمدی نژاد اشتباه کرده و می باید مانند دولت های حاکم بر کشور در 50 سال اخیر باز هم سازمان مدیریت و برنامه ریزی که همان برنامه و بودجه سابق است را متولی اصلاحات اداری نماید؟

اولین پاسخی که  بدون استفاده از نظر مشاوران ، عقل سلیم انسان به این پرسش می دهد،یک نه بزرگ است! به دلیل اینکه اگر این سازمان  پر ادعا - که اداره کشور در 50 سال اخیر را به عهده داشته –می توانست وظیفه خود را به خوبی انچام دهد که امروز شاهد  وضعیتی که احمدی نژاد از سامانه های اداره کشور در 22 بهمن 1386 در میدان آزادی توصیف کرد نبودیم!! اما ظاهرا کسی قرار نیست زیر بار عقل سلیم برود،حتی اهالی مجلس و شورای نگهبان.پس بهتر است  از نتایج تحقیقات  مشاوران  و محققانی که از نزدیک و دور این سازمان خبر دارند  و در این بازه زمانی آن را  از درون مورد مطالعه قرار داده اند استفاده کنیم. یعنی تحقیقاتی که نتایج آن در سالهای 1342 و 1381 منتشر شده است.یک تحقیق را مشاوران خارجی سازمان برنامه  انجام داده اند و تحقیق دوم را نزدیکان داخلی سازمان مدیریت و برنامه ریزی.

گزارش تاس اچ مک لئود  و همکارانش از دانشگاه هاروارد – معتبر ترین دانشگاه جهان -که حدود 5 سال مشاهده میدانی  مستقیم و بدون واسطه  از  اهالی سازمان برنامه ایران داشته اند در این زمینه بسیار روشنگر است. وی در خصوص راه انجام تغییرات اجتماعی در ایران نوشته است:

انجام تغییرات اجتماعی در مقیاس مورد نظر برای ایران حتی اگر از طریق انقلابی صلح آمیز باشد، قربانیان خاص خود را می طلبد.این تغییرات مستلزم درک عمیق کشور و همدردی با آن و نیاز هایش،ایمان عمیق و محکم به منزلت و قابلیت های آن و پایمردی و ایٍثار در راه هدف های کشور است.به نظر ما فرایند توسعه در مراحل اولیه خود بسیار بیشتر از صلاحیت های فنی نیاز به این نگرش ها دارد.ایرانی فرنگ رفته ای که ما می شناختیم احتمالا از لحاظ خلق و خوی و مشرب  و یقینا به لحاظ آموزش لازم برای ایفای نقشی که خصوصیت های فوق را می طلبد فرد مناسبی نبود. (مک لئود،56) 

مک لئود در جای دیگری از گزارش نوشته است:

هنگام بررسی میزان اثر بخشی تحصیلکردگان خارج از کشور در سازمان برنامه که تعلق خاطری نیز به خارج پیدا کرده اند مسئله دیگری را باید مد نظر قرار داد.ما بارها پی بردیم که آنان اکثرا تعهد کامل نسبت به بازسازی و اصلاح امور در ایران ندارند.... بحث ما این نیست که تحصیلکردگان خارج از کشور فاقد احساس نوع دوستی بودند یا آرمان طلب و غمخوار کشور نبودند.آنان بی نهایت پر احساس بودند اما به تجربه در یافتیم که این احساسات ،فاقد جهت گیری  و روش عملی لازم  است.ما در طول ماموریت خود دست کم بقین پیدا کردیم که در هر جامعه نیرو های موجود تغییر و توسعه آن هم در مقیاسی بزرگ باید با بهره مندی از خصایص کیفی آن جامعه سر بر آورند.همکاران ایرانی ما چنین نبودند زیرا قادر نبودند تجلی بخش خصوصیت ها یا نیرو های بر خاسته از آن جامعه باشند.ما بسیار ناخرسند بودیم  که باید مکررا می گفتیم چنین عوامل اساسی در ایران وجود ندارد...در چشم بیشتر همکاران ایرانی ما،زندگی در بیرون از محدوده تهران معنای خود را از دست می داد.ما چند بار به مناطق روستایی کشور سفر کردیم.در این سفر ها که خود مشاوران آن را ترتیب داده بودند گاهی یک همکار ایرانی،ما را با بی میلی همراهی می کرد و اغلب یدون همراه سفر می کردیم....ما از پیش یقین حاصل کردیم  که جامعه سنتی که ایران نمونه آن است باید راه ویژه و احتمالا پیچ در پیچ خود را در فرایند پیشرفت و توسعه طی کند.بیماری های این جامعه را به سختی می توان با نسخه هایی درمان کرد که مختص شرایط جوامع توسعه یافته غرب است.در یک جامعه سنتی مانند ایران مفهوم تغییر باید مبتنی بر نیرو هایی باشد که تماما از محیط خود این جامعه بجوشند.ما در طی مدت ماموریت خود،بیش از پیش اعتقاد پیدا کردیم  که نیروهای جهان شمولی که برنامه ریز توسعه در جامعه در حال توسعه به سهولت یا به طور موثر بتواند بر آنها تکیه کند،اندک است.(مک لئود،78)

انصافا باید گفت جناب مک لئود و نیز جناب محمد بیگی دست مریزاد.  تحلیل های عمیق مک لئود از وضعیت سیاسی،اجتماعی،فرهنگی و اداری ایران و بخصوص گرایشات شاغلان سازمان برنامه در سال های مورد بررسی  و ترجمه سلیس و روان محمد بیگی بسیار روشنگر و بی نیاز از تفسیر و حاشیه زنی است.اما کمی جلوتر بیائیم و مرور بسیار کوتاهی بر گزارش هم اندیشی نظام برنامه ریزی و  مدیریت توسعه  ارائه شده در همایش چالش ها و چشم اندازهای توسعه ایران در سال 1381 ببندازیم.در صفحه 43 این گزارش به بازخوانی،تلفیق و تطبیق مجموعه اسناد،گزارشات و مقالات علمی  ارائه شده در:

  1. مجموعه مقالات و مباحث همایش برنامه سوم توسعه(مهر ماه 1377)
  2. مجموعه مقالات  همایش 50 سال برنامه ریزی توسعه در ایران(اسفند 1379)
  3. مجموعه مقالات همایش نیم قرن تجربه پشتوانه ای برای فردای بهتر(آذر ماه 1379)
  4.  ویژه نامه ایران فردا برای پنجاهمین سال برنامه ریزی توسعه در ایران
  5. گزارش نهایی طرح پژوهشی ارزیابی نظام تصویب برنامه های توسعه در ایران
  6. اسناد 120 نفر ساعت گفتگوی شرکت کنندگان محور شماره 2  همایش چالش ها و چشم انداز های توسعه در ایران طی 6 جلسه در سال 1381 در مرکز تحقیقات اقتصاد ایران دانشگاه علامه طبا طبایی

 اشاره شده و مهمترین ویژگی ها  و عناصر مسلط در نظام برنامه ریزی توسعه ایران در 20 مورد  بیان شده است.در ادامه صرفا چند مورد از این ویژگی ها با ذکر شماره ترتیب در این گزارش را دقیقا نقل نموده و  از خوانندگان این یادداشت خواهش می کنیم که  خودشان قضاوت کنند !!  آیا می توان پس از نزدیک 60 سال تجربه کشور در سپردن حساس ترین امور مربوط به  اداره و پیشرفت  ایران باز هم راهنمایی اصلاحات اداری و برنامه ریزی برای توسعه را به دست چنین سازمانی سپرد؟

مورد شماره یک: در هیچ یک از برنامه های توسعه هیچ تعریف روشنی از مفهوم توسعه،ابعاد و ویژگی های آن به عنوان هدف اصلی برنامه ها ارایه نشده است....

مورد شماره سه: نظام برنامه ریزی ایران همواره با درجه بسیار بالایی از تمرکز تعریف گردیده است تمرکز گرایی در برنامه های توسعه ایران از مناطق به مرکز  و بخشها،از بخشها به سازمان برنامه ریزی کشور و از این سازمان به مقامات عالیه سیاسی گرایش داشته و علیرغم تلاش ها و تاکیدات بسیار بر ضرورت تمرکز زدایی،نظام سیاسی و قانونی نحوه تامین مالی برنامه ها و... بطور جدی این تمرکز را پشتیبانی،بلکه تقویت نموده است.

مورد شماره چهار: وجه مهمی از تمرکز در نظام برنامه ریزی،بی توجهی به نقش نهادی مدنی و سیاسی بخش خصوصی و عموم مردم در طراحی،اجرا،نظارت،ارزشیابی و تامین مالی برنامه ها بوده است.برنامه های عمرانی و توسعه به طور جدی با اعتقاد به قدرت توسعه آفرینی ملی توسط یک نظام آمرانه و متمرکز طراحی و اجرا شده و هیچگاه مبتنی بر نیاز ها،منابع،توانائیها و ...مخاطبان آنها نبوده است.

مورد شانزدهم:مجموع قوانین و مقررات حاکم بر برنامه ریزی توسعه در ایران فاقد انطباق و انسجام لازم بوده و در برخی موارد با هم پوشانی و تناقض و در برخی موارد خلاء های قانونی مواجه اند.

مورد نوزدهم:نظارت بر اجرای برنامه های توسعه  در ایران امری کاملا مغفول و فراموش شده است....

مورد بیستم:سازمان متولی امر برنامه ریزی به ویژه در دو دهه اخیر با مشکلات و مسائل متعددی مواجه بوده که بسیاری از کاستی ها و ضعف های پیش گفته را تشدید نموده است و بطور خلاصه باید گفت این سازمان از قوه مرکزی اندیشه و برنامه ریزی توسعه ملی اینک به سازمان تخصیص بودجه تنزل یافته است.

 

منابع و مآخذ

احمدی نژاد، محمود،1386، سخنان رئیس جمهور در مراسم 22 بهمن 1386  در میدان آزادی تهران  .

 

احمدی نژاد، محمود،1386، سخنان رئیس جمهور در  جلسه علنی مجلس شورای اسلامی در تاریخ 24 بهمن 1386.

 

الواني،سيد مهدي،1370،مديريت عمومي،نشرني،چاپ چهارم.

 

پهلوی،محمد رضا، 1355، به سوی تمدن بزرگ،مرکز پژوهش و نشر فرهنگ سیاسی دوران پهلوی.

 

جمشیدیان،مهدی،1373، Iranian administrative bureaucracy and fred riggs theory of prismatic society   ،مجموعه مقالات  سومین کنفرانس برنامه ریزی و توسعه،موسسه عالی پژوهش در برنامه ریزی و توسعه.

 

خاتمی،سید محمد،1381،  سخنان رئیس جمهور در پنجمین‌ جشنواره‌ شهیدرجائی‌.

 

شورای‌ عالی‌ اداری‌ ، مصوبه ‌ جلسه‌ نود و یکم در تاریخ‌ 15/2/1381.

 

شورای‌ عالی‌ اداری‌ ، مصوبه ‌ جلسه‌ یکصد و سی و سوم در تاریخ‌ 18/4/1386.

 

مرکز تحقیقات اقتصاد ایران(دانشگاه علامه طباطبایی)،1381،گزارش هم اندیشی نظام برنامه ریزی و مدیریت توسعه ارائه شده در همایش چالش ها و چشم انداز های توسعه ایران،موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه ریزی.

 

مک لئود،تاس اچ، 1377 ، برنامه ریزی در ایران براساس تجارب گروه مشاوره دانشگاه هاروارد در ایران،علی اعظم محمد بیگی،نشر نی.

 

 لینک برخی مطالب مرتبط  با موضوع این یادداشت از همین نویسنده:

  1. نقدی بر روند اصلاح ساختار اداری و مدیریت ملی در جمهوری اسلامی ایران در طول برنامه سوم توسعه (نقد عملکرد شورای عالی اداری ازسال 1379 تا 1383) ( بخش اول  ، بخش دوم )
  2. طنز تلخ مدیریت و برنامه ریزی توسعه در ایران  ( بخش اول  ، بخش دوم )
  3. مهمترین سیاست کلی گم شده جمهوری اسلامی ایران
  4. ارزشیابی فعالیت های آمایش سرزمین در ایران
  5. الگوی شناخت فرهنگ و مدیریت جهادی
  6. نقد نامه دکتر ستاری فر به رئیس جمهور
  7. کالبد شکافی یک سازمان پر ادعا

 

بازگشت به فهرست مقالات